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Architettura - Arte - Approfondimenti culturali

Se la Costituzione non é un’opinione

Riflessioni a prima lettura sulle misure per il contenimento del COVID-19 in Italia

Premessa

Allo scopo di evitare il diffondersi del COVID-19 nel territorio nazionale, il Consiglio dei Ministri, ha approvato il decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6 che introduce misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-2019. Il decreto prevede, tra l’altro, che (tratto dal sito governo.it) nei comuni o nelle aree nei quali risulta positiva almeno una persona per la quale non si conosce la fonte di trasmissione o comunque nei quali vi è un caso non riconducibile ad una persona proveniente da un’area già interessata dal contagio, le autorità competenti sono tenute ad adottare ogni misura di contenimento adeguata e proporzionata all’evolversi della situazione epidemiologica.

Tra le misure sono inclusi, tra l’altro (art. 1, comma 2):

a) divieto di allontanamento e quello di accesso al Comune o all’area interessata;
b) sospensione di manifestazioni, eventi e di ogni forma di riunione in luogo pubblico o
privato;
c) sospensione dei servizi educativi dell’infanzia e delle scuole e dei viaggi di istruzione;
d) sospensione dell’apertura al pubblico dei musei;
e) sospensione delle procedure concorsuali e delle attività degli uffici pubblici, fatta salva l’erogazione dei servizi essenziali e di pubblica utilità;
f) l’applicazione della quarantena con sorveglianza attiva a chi ha avuto contatti stretti con persone affette dal virus e la previsione dell’obbligo per chi fatto ingresso in Italia da zone a rischio epidemiologico di comunicarlo al Dipartimento di prevenzione dell’azienda sanitaria competente, per l’adozione della misura di permanenza domiciliare fiduciaria con sorveglianza attiva;
g) sospensione dell’attività lavorativa per alcune tipologie di impresa e la chiusura di alcune tipologie di attività commerciale;
h) possibilità che l’accesso ai servizi pubblici essenziali e agli esercizi commerciali per l’acquisto di beni di prima necessità sia condizionato all’utilizzo di dispositivi di protezione individuale;
i) limitazione all’accesso o la sospensione dei servizi del trasporto di merci e di persone, salvo specifiche deroghe. Si introduce, inoltre, la facoltà, per le autorità competenti, di adottare ulteriori misure di contenimento, al fine di prevenire la diffusione del virus anche fuori dai casi già elencati (art. 2).

L’articolo 3, comma 4, stabilisce che “Salvo che il fatto costituisca piu’ grave reato, il mancato rispetto degli obblighi indicati e’ punito ai sensi dell’articolo 650 del codice penale” (Chiunque non osserva un provvedimento legalmente dato dall’Autorità per ragione di giustizia o di sicurezza pubblica, o d’ordine pubblico o d’igiene, è punito, se il fatto non costituisce un più grave reato, con l’arresto fino a tre mesi o con l’ammenda fino a 206 euro).
Il decreto dispone quindi che l’attuazione delle misure di contenimento venga disposta con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della salute, sentiti i Ministri e il Presidente della Regione competente ovvero il Presidente della Conferenza dei presidenti delle regioni, nel caso in cui gli eventi riguardino più regioni. In caso di estrema necessità ed urgenza, le stesse misure potranno essere adottate dalle autorità regionali o locali, in base all’art. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, nelle more dell’adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
In attuazione di tale decreto, il Presidente del consiglio dei ministri ha quindi adottato una serie di DPCM volti a fronteggiare l’emergenza in Italia.

In particolare, il  DPCM 8 marzo 2020 prevede l’adozione nella regione Lombardia (e nelle province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio nell’Emilia, Rimini, Pesaro e Urbino, Alessandria, Asti, Novara, Verbano-Cusio-Ossola, Vercelli, Padova, Treviso e Venezia) di varie misure volte a limitare l’apertura di negozi ed attività commerciali, nonché lo svolgimento di eventi e manifestazioni, ma prima di tutto la misura volta a: “evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori di cui al presente articolo, nonche’ all’interno dei medesimi territori, salvo che per gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessita’ ovvero spostamenti per motivi di salute. E’ consentito il rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza” (art. 1, lett. a).
Il successivo DPCM del 9 marzo estende le misure di cui all’art. 1 del DPCM 8 marzo a tutto il territorio nazionale, mentre il DPCM dell’11 marzo introduce limitazioni più stringenti alle attività commerciali sempre su tutto il territorio nazionale.

Inquadramento della questione

I citati DPCM richiamano a fondamento della legittimità della loro adozione il decreto legge n. 6 del 2020. La questione che vorrei porre riguarda il rapporto tra quanto previsto dall’art. 1, comma 2, lett. a) del d.l. n. 6/2020, e la disposizione contenuta all’articolo 1, comma 1, lettera a), del DPCM 8 marzo. La prima infatti introduce per le autorità competenti la possibilità di introdurre il divieto di allontanamento e quello di accesso al Comune o all’area interessata per evitare la diffusione del virus, mentre il DPCM “attuativo” introduce il ben più consistente divieto di evitare ogni spostamento delle persone fisiche all’interno dei comuni, “salvo che per gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessita’ ovvero spostamenti per motivi di salute. E’ consentito il rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza”. Ciò significa che le persone non possono allontanarsi dal proprio domicilio se non per comprovate esigenze.
Tale misura appare senza dubbio incidere quantomeno sulla libertà di circolazione dei singoli, garantita dall’art. 16 della costituzione, se non anche sulla libertà personale tutelata dall’art. 13 della medesima. Le norme costituzionali citate prevedono, tra l’altro, una riserva di legge (nel primo caso relativa, nel secondo assoluta, su cui torneremo infra) per la disciplina e la limitazione di tali diritti. Si tratta, infatti, di diritti fondamentali e inviolabili, che una parte della dottrina e della giurisprudenza vorrebbero sottratti persino alla revisione costituzionale: “sono considerati così importanti ed essenziali che una loro abolizione costituirebbe alterazione qualitativa dell’ordinamento repubblicano e il suo sovvertimento” (G. U. RESCIGNO, Corso di diritto pubblico, 662). Ciò significa evidentemente non che si tratti di diritti la cui disciplina non possa esser mutata in eterno, ma che le eventuali modifiche apportate alla disciplina concreta dei singoli diritti di libertà debbano essere tali da non alterare il nucleo fondante della loro essenza e garanzia, come prevista dalla nostra costituzione. Una così pesante limitazione di simili diritti, come quella prevista dal combinato disposto dei DPCM citati, non sembra trovare fondamento nel decreto legge n. 6/2020, che prevede la possibilità di limitare gli spostamenti da un comune (o da un’area) all’altro/a (art. 1, comma 1, lett. a), ma non certamente quella di limitare gli spostamenti dal proprio domicilio. Ne’ si può invocare l’articolo 2 del medesimo decreto legge, il cui contenuto è talmente generico da sfuggire ad ogni possibile inquadramento giuridico serio e configurare una sorta di “norma in bianco”. E quindi? Ci troviamo difronte ad un provvedimento governativo (non ad un atto con forza di legge evidentemente) di rango secondario che incide sui diritti di libertà, violando la garanzia della riserva legge introdotta dal costituente.

“Il significato garantistico della riserva di legge – come scriveva Mazziotti (M. MAZZIOTTI DI CELSO, Lezioni di diritto costituzionale, II, 182) – consiste in ciò che la legge è di regola generale ed astratta ed è emanata dal Parlamento che, essendo formato da rappresentanti del popolo, deve ritenersi, salvo prova contraria, geloso tutore dei diritti dei cittadini”. E mentre la riserva assoluta di cui all’art. 13, II comma, Cost., richiede che l’intera disciplina sia dettata dalla legge, la riserva relativa (come quella prevista dall’art. 16 Cost.) esige che il legislatore detti la regolamentazione di principio potendo demandare anche a fonti subordinate la disciplina di dettaglio. Ma certamente la riserva relativa non può interpretarsi nel senso che il legislatore può semplicemente rimettere ad altre fonti la regolazione della materia, senza prima averne stabilito i contenuti essenziali (MAZZIOTTI, Ibidem).

Libertà di circolazione o libertà personale?

Appare di immediata evidenza che limitare gli spostamenti delle persone dalle proprie abitazioni costituisce una consistente riduzione della libertà di circolazione. Ma in fin dei conti prevedere che non ci si possa allontanare dal proprio domicilio ricorda molto la misura cautelare degli arresti domiciliari (definita dall’art. 284 del codice di procedura penale: Con il provvedimento che dispone gli arresti domiciliari, il giudice prescrive all’imputato di non allontanarsi dalla propria abitazione o da altro luogo di privata dimora….), che incide evidentemente sulla libertà personale. Del resto la libertà personale non é intesa in senso meramente fisico, ma è possibile estendere la garanzia dell’art. 13 Cost. fino a comprendere anche la libertà morale degli individui, intesa come libertà di autodeterminarsi (BARTOLE-BIN, Commentario breve alla Costituzione, 102-103). Qualora quindi si ritenesse di ricondurre la fattispecie in esame nell’alveo dell’art. 13 Cost., alla garanzia della riserva assoluta di legge, si affiancherebbe quella della riserva di giurisdizione, ossia la previsione che eventuali limitazioni della libertà personale possano essere assunte solo con provvedimento del giudice, pena la decadenza delle misure stesse.

Conclusioni

Le misure attualmente in vigore in Italia non sembrano minimamente rispettare il dettato costituzionale in quanto: a) non sono disposte con legge o con atto avente forza di legge;
b) non sono convalidate da un provvedimento dell’autorità giudiziaria, laddove l’articolo 4 del DPCM 8 marzo affida il controllo sul rispetto e l’attuazione delle restrizioni al prefetto!
Anche a non voler considerare le disposizioni in esame come limitazione della libertà personale, ma della libertà di circolazione, sottolineo che manca comunque il rispetto della garanzia della riserva di legge.
Occorre anche riflettere sul fatto che la sanzione penale prevista dal decreto legge n. 6/2020, che comporta persino l’arresto, si applica in questo modo anche ad una fattispecie non contemplata dal decreto legge in esame, ma da un successivo DPCM. La sanzione citata viene quasi comminata “in bianco”: un provvedimento governativo di rango secondario può continuare ad arricchire il novero di casi che configurano reato, violando il principio di legalità delle pene come stabilito dalla nostra Costituzione, il cui articolo 25, ai commi II e III, chiaramente stabilisce che: “Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso. Nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi previsti dalla legge”.
E in questo caso di nuovo non abbiamo una legge a delineare la fattispecie di reato per la quale possa essere comminata la misura di sicurezza, questa si, prevista dalla legge.
Tutto ciò può apparire formalistico e un po’ pedante di fronte a quella che è considerata un’emergenza nazionale. Ma attenzione: quando si tratta di diritti fondamentali la forma diventa sostanza. Guai a creare pericolosi precedenti in cui i diritti inviolabili vengono limitati senza rispettare le procedure garantiste previste dalla nostra Costituzione. Un domani potremmo trovarci in situazioni in cui in nome dell’emergenza nazionale verremo privati dei più basilari diritti e garanzie. In caso di emergenza finanziaria nazionale con un DPCM potrebbero decidere di attuare un prelievo forzoso dai nostri conti correnti e, perché no, requisire gli immobili non destinati ad abitazione principale. Senza dunque entrare nel merito delle scelte governative, la forma utilizzata per adottarle appare del tutto illegittima e priva di fondamento costituzionale. In conclusione mi sia comunque consentita una riflessione di carattere più generale. Se é vero che la Costituzione prevede la possibilità di limitare la libertà di circolazione per motivi di sanità (torno a ripetere stabilite con legge e non con DPCM) e che il diritto alla salute è garantito dall’articolo 32 della Costituzione stessa, é anche vero che in caso di tutela di diritti, in un caso concreto, tra loro configgenti é necessario operare un bilanciamento di valori.

É noto che l’uso della tecnica del bilanciamento dei diritti rispetta alcuni principi generali:
— la compressione di un diritto o interesse deve essere congrua rispetto al fine che la legge si prefigge, altrimenti la disciplina che la prevede si configura come irragionevole;
— la compressione di un diritto o interesse deve essere proporzionata, ossia deve rappresentare il minor sacrificio possibile;
— il nocciolo duro del diritto o interesse sacrificato deve essere, comunque, tutelato e l’operatività minima di tale diritto deve essere garantita (www.laleggepertutti.it, dizionario giuridico, voce bilanciamento dei diritti).
La nostra Corte costituzionale più che operare essa stessa tale bilanciamento è più spesso chiamata a verificare che il bilanciamento dei valori operato dal legislatore sia ragionevole. In palese mancanza di una ragionevolezza nelle scelte del legislatore la Corte può dichiarare L’illegittimità della disciplina per eccesso di potere legislativo, per violazione dell’art. 3 della Costituzione (V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, II). Nel caso in esame siamo sicuri che il bilanciamento dei valori, peraltro compiuto non dal legislatore, ma dall’esecutivo, sia stato ragionevole?
Mentre nelle aree del paese maggiormente colpite dal virus é del tutto ragionevole ed anzi doveroso ricorrere a strumenti eccezionali per contrastare la propagazione del COVID-19, nelle zone in cui l’incidenza non é altrettanto significativa è giustificato comprimere il diritto di iniziativa economica (art. 41 Cost.), il diritto al lavoro (artt. 1, 4, 35, I comma, Cost.), il diritto del lavoratore ad una retribuzione sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa (art. 36 Cost.)?
Percorrendo fino in fondo questa strada riusciremo forse ad evitare che in Italia si muoia per (o con o di) il coronovairus, ma forse non riusciremmo ad impedire che si muoia di fame, che si uccida l’impresa, che il sistema economico collassi. Del resto, se la struttura socio-economica del paese dovesse crollare, l’Italia non sarebbe neanche più in grado di curare e di assistere i propri ammalati.

A voi la scelta!

Dott.ssa Fabrizia Bientinesi

 

2 thoughts on “Se la Costituzione non é un’opinione

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